Що значить “відкритість влади”?
Влада може бути демократичною тільки тоді,
коли вона радиться з людьми і відповідає перед людьми.
А ефективною – тоді, коли ці поради стають складовою частиною її політики.
Міністр Кабінету міністрів України (2003-2005) Анатолій Толстоухов
Кожен громадянин демократичної держави має право на отримання повної, достовірної та всебічної інформації про функціонування влади, ним обраної, про її плани та можливі напрями дій. Через це відкритість влади багато у чому визначає стан відносин між державною владою та суспільством у цілому, формування ефективного механізму взаємодії між ними та впливу громадськості на процес прийняття рішень, тобто участь громадян та їхніх об’єднань у розробці та реалізації державної політики як у центрі, так і на місцях. Таким чином, вирішення проблеми відкритості, гласності або публічності державної влади є одним із ключових напрямів у процесі подальшого утвердження в Україні демократичних принципів діяльності держави, укорінення цивілізованих норм політичної культури. Можна стверджувати, що рівень відкритості є провідним критерієм демократичності державної влади. Разом із тим, право людини на доступ до інформації, насамперед щодо державної влади, розглядається у сучасній юридичній практиці як одне з наріжних прав людини й громадянина
Аналіз українського законодавства щодо висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні
Згідно Українського законодавства засоби масової інформації України відповідно до законодавства України мають право висвітлювати всі аспекти діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані надавати засобам масової інформації повну інформацію про свою діяльність через відповідні інформаційні служби органів державної влади та органів місцевого самоврядування, забезпечувати журналістам вільний доступ до неї, крім випадків, передбачених Законом України “Про державну таємницю”, не чинити на них будь-якого тиску і не втручатися в їх виробничий процес. Засоби масової інформації можуть проводити власне дослідження і аналіз діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, давати їй оцінку, коментувати.
Розрив чи змішування змісту офіційної інформації, що оприлюднюється, коментарями засобу масової інформації або журналістом не допускається. Право висвітлення і коментування діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, подій державного життя в Україні гарантується Конституцією, Законом «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», іншими законами України.
Українська держава гарантує громадянам право на свободу інформації (ст. 34 Конституції України), на індивідуальні та колективні звернення до органів влади та посадових осіб (ст. 40), на участь в управлінні державними справами (ст. 38).
Стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні першими» з основних десяти принципів місцевого самоврядування називає принципи народовладдя, законності, гласності. Означені принципи є взаємопов’язаними, оскільки народовладдя, як основна ознака і функція демократичного суспільства, може бути реальним і втіленим у життя лише тоді, коли влада діє на підставі законів, що на практиці може бути здійснено лише в умовах гласності, тобто відкритості владних органів і посадових осіб різних рівнів. Принагідно нагадати, що демократію не слід розуміти вузько і вульгарно, зводячи її до права і можливості всіх громадян вільно висловлювати свої думки та вільно обирати своїх представників до органів влади. Демократія – це свобода думки, свобода слова та вільного вибору в умовах володіння всією повнотою об’єктивної інформації. Це, зрештою, – можливість впливу на владу і корекції дій влади на підставі об’єктивних знань про її діяльність.
Сказане вище означає, що відкритість влади функціонально має служити народові, його духовному і матеріальному збагаченню і що ця відкритість повинна мати двобічний характер: інформація мусить іти від влади до народу і від народу до влади. У цьому зв’язку привертає увагу Стаття 13 Закону про місцеве самоврядування, що має назву “Громадські слухання”. У статті йдеться про те, що територіальна громада має право проводити громадські слухання – зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого самоврядування, що належать до відома місцевого самоврядування. Пропозиції, що вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування.
Зміст Статті 13-ої є принципово новим підходом до вирішення питання відкритості місцевої влади, оскільки вона законодавчо унормовує можливі ініціативи з боку громадськості.
На сьогодні держава сформувала цілу низку механізмів залучення громадян до прийняття рішень, однак більшість із них не працюють належним чином. Головними причинами цього є невміння і небажання представників влади керуватися в роботі певними принципами і переходити до процедур публічної політики, визнавати організації громадянського суспільства рівними партнерами і проводити з ними консультації. З іншого боку, ми бачимо пасивність і відсутність професійної готовності самої організованої громадськості вести професійний діалог щодо вироблення державної політики.
Що значить термін “відкритість влади”?
Необхідно зазначити, що термін “відкритість влади” не можна зводити до взаємин між владою та окремими громадянами. За цим необхідно бачити певні суспільні інституції, які забезпечують і здійснюють тиск на владу, забезпечують певну спрямованість влади і, нарешті, формують всю архітектуру владної системи по відношенню до громадянина. Відкритість влади – це бажання, а головне – вміння влади поділитися владою. З ким? З об’єктами цієї влади. Тобто є суб’єкти влади на одному полюсі, а є об’єкти влади на іншому полюсі. Тобто відкритість влади – це співучасть об’єктів у здійсненні влади, яким на деякий час дозволяють стати суб’єктами цієї влади.
Відкритість слід розглядати більш як засіб, ніж мету. Якщо говорити про відкритість як певний засіб, то необхідно з’ясувати для чого. Перше питання – ефективність управління. Тобто відкритість дійсно забезпечує той оптимальний зворотній зв’язок, який дозволяє ефективно управляти. Але, при цьому існує цілий ряд „але”, пов’язаний з тим, що ця відкритість повинна бути певним чином фільтрована. Друге питання – необхідність відкритості – це питання довіри до влади. Влада повинна бути сама зацікавлена в такій відкритості. Без відкритості немає довіри до тих заходів, які проводить влада. І третє – питання відкритості почасти розглядаються як питання видовища у владі. Необхідно дійсно усвідомлювати, що баланс між відкритістю і захистом повинен адекватно відповідати особливостям нашого соціокультурного розвитку, особливості управлінської культури, особливості культури влади.
Необхідно розглядати відкритість не тільки як інформаційну відкритість, а більш як системний функціональний феномен у сфері управління. Сьогодні державний апарат є певною річчю в собі. Це апарат, який знаходиться над суспільством, що себе вважає самодостатнім, і це обумовлюється достатньо об’єктивними причинами. Перед тим, як говорити про відкритість, необхідно сказати про нову парадигму державного управління в цілому. Під державним управлінням сьогодні (під держапаратом) необхідно було б розуміти певну спеціальним чином сформовану команду топ-менеджерів, яка наймається суспільством для виконання певних конкретних функцій. У цьому випадку необхідно сказати, що ця команда, оскільки її найняли, повинна бути і відкритою, і прозорою, оскільки вона виконує роботу, яку їй дали. Тобто немає відірваності державної машини від суспільства. Звідси можна зробити висновок, що уряд будь-якого рівня повинен забезпечити принципову можливість функціональної взаємодії з кожним громадянином, з кожною суспільною організацією і з кожним юридичним утворенням, тобто принципово забезпечити функціональну взаємодію з кожним.
Нові можливості забезпечення відкритого доступу громадян до інформації про діяльність влади
Сьогодні інформаційні технології дозволяють реалізовувати таку взаємодію достатньо легко (технологічно легко). При цьому, як можливість реалізації і такої взаємодії виступає реалізація моделі “електронного уряду”. На жаль, досить часто електронний уряд сприймається як представлення інформації на веб-сайтах. Насправді, це дійсно необхідний атрибут в діяльності уряду, але недостатній. Електронний уряд – це такий режим функціонування уряду будь-якого рівня, коли всі бізнес-процеси (управлінські процеси в ньому і поза ним) підтримуються відповідними комп’ютерними інформаційними технологіями. Тоді можна говорити, що це є електронний уряд. Електронний уряд як інструментарій дійсно допомагає реалізувати відкритість, але вже у розумінні підвищення ефективності діяльності цього уряду.
Відкритість державної влади визначається трьома основними чинниками. По-перше, це якість чинного нормативно-правового забезпечення, згідно якого функціонує державний апарат. По-друге, це існування дієвих і конкретних механізмів і процедур реалізації прав доступу громадян до інформації про діяльність державної влади. І по-третє, найважливіше, існуючим у суспільстві, і зокрема в державному апараті, рівнем політичної культури. Сьогодні в Україні вже сформовано доволі розгалужену законодавчу базу щодо забезпечення відкритості. І питання, насамперед, полягає в укоріненні цих нормативно-правових норм у масову свідомість як громадян, як членів суспільства, так і державних службовців. Проте складність цієї проблеми полягає, насамперед, в її певній новизні для вітчизняної політико-адміністративної практики, традиції відтворення та сприйняття якої сформовано, в основному, в рамках жорсткого тоталітарного чи авторитарного дискурсу. До того ж, питання забезпечення відкритості влади відноситься до дуже делікатної сфери регулювання міжособистісних стосунків, що формує певні додаткові проблеми у цій галузі. Найскладнішою та найсуперечливішою залишається ситуація з розумінням необхідності відкритості влади у свідомості як працівників цих самих органів, так і суспільства в цілому, бо відкритість влади настільки ж залежить і від суспільства, від суспільного запиту про державну інформацію, наскільки вона залежить від самої держави. Створення якнайкращого законодавства не дозволить забезпечити відкритості, поки не відбудеться певних змін у масовій свідомості. І важливо, що ці зміни мають відбуватися не лише тільки в свідомості державних службовців, а й у свідомості суспільства в цілому.
У цьому контексті слід згадати про ЗМІ як важливий інструмент забезпечення відкритості влади. Мас-медіа як посередник між державою та суспільством здійснюють суттєвий вплив на ефективність комунікації держава-суспільство. Від якості функціонування системи ЗМІ значним чином залежить реальний рівень відкритості державних інститутів. Тому одночасно з поширенням можливостей доступу журналістів до інформації, необхідно формувати механізми контролю громадськості за діяльністю ЗМІ, дотриманням ними ролі медіатора, посередника між суспільством та владою.
Необхідно наголосити, що забезпечення інформаційної відкритості державної влади є двостороннім процесом. З одного боку, її запорукою є існування суспільного запиту на отримання об’єктивної та вичерпної інформації про діяльність владних органів, активна позиція громадянського суспільства по відношенню до державної влади. З іншого боку, рівень відкритості визначається реальною діяльністю конкретних органів державної влади з метою якомога кращого інформування громадськості про свою роботу, одним з чинників чого є бажання влади легітимізувати себе.
Приєднавшись до Європейської конвенції з прав людини і захисту основних свобод, Україна взяла на себе позитивні зобов’язання, в тому числі і гарантувати право на інформацію. Позитивні обов’язки держави щодо наших прав, обов’язків і свобод полягають в тому, що держава має виробити певні чіткі правила, зокрема в своїй інформаційній політиці і належним чином довести до відома своїх громадян на своїй території. При цьому необхідно виділити два аспекти. Перший – це доступ громадян до інформації про діяльність влади. І другий – це своєчасне інформування владою, всіма її гілками своїх громадян з питань, які необхідні людям, населенню країни, не обов’язково лише громадянам для того, аби вони могли користуватися своїми правами, обов’язками і свободами.
Надзвичайно важливо, щоб в зоні особливої уваги суспільства і під особливим захистом держави перебувала інформація, яка складає суспільний інтерес (суспільно важлива інформація).
Аналіз світового, насамперед європейського, досвіду доводить, що забезпечення інформаційної відкритості державної влади є важливим напрямом законотворчої діяльності. У більшості країн Європи ухвалені та діють спеціальні законодавчі акти, присвячені цій тематиці. На особливу увагу з точки зору використання досвіду, набутого в нормативно-правовому забезпеченні відкритості, заслуговує законодавство скандинавських країн, насамперед Швеції та Фінляндії. Також певний інтерес з відповідним урахуванням особливостей федерального устрою становить нормативно-правова база ФРН.
Аналіз світового досвіду доводить, що необхідним є певне удосконалення українського законодавства стосовно відкритості влади не лише у частині звернень громадян чи засобів масової інформації до органів державної влади. Світовий досвід діалогу влади і суспільства свідчить про традиції обов’язкової звітності органів влади про свою діяльність незалежно від наявності запитів і звернень громадян, обов’язкове інформування громадян про її поточну діяльність. Саме у цьому напрямі бажаним є подальше коригування законодавства України.
Нині надання інформації громадянам здійснюється через прес-центри органів державної влади шляхом періодичного оприлюднення прес-релізів, повідомлень про заходи органів державної влади, проведення прес-конференцій та брифінгів, налагодження постійної співпраці із засобами масової інформації тощо. Діяльність зазначених підрозділів регулюється відповідним законодавством.
З іншого боку, необхідно зазначити, що однією з основних проблем у цій сфері є часткове відтворення у середовищі державних службовців історичних традицій закритості влади, культу секретності, відсутність усвідомлення необхідності налагодження та підтримання конструктивного діалогу з громадськістю, насамперед, власної відповідальності за це. Саме зазначене є провідним чинником, що визначає труднощі у забезпеченні відкритості.
Окрім інформування громадськості про поточну діяльність органів державної влади важливим аспектом у контексті забезпечення більшої відкритості влади слід вважати пропагування тих чи інших політичних рішень, їх широке роз’яснення та аргументування через засоби масової інформації або інші засоби комунікації. Громадяни країни мають не лише знайомитися з текстами нормативно-правових актів, інших рішень органів державної влади та місцевого самоврядування, але й усвідомлювати мотиви їхнього ухвалення. Останнє також безперечно позитивно впливатиме на рівень довіри до державної влади.
В Україні сформована та діє розгалужена мережа офіційних видань органів державної влади та місцевого самоврядування, що регулярно та оперативно публікують інформацію про їхню діяльність. Серед таких видань можна згадати “Урядовий кур’єр”, “Відомості Верховної Ради України”, “Офіційний вісник”, “Вісник Національного банку України”, “Вісник Державної податкової адміністрації України”, друковані органи місцевих рад народних депутатів тощо.
Останнім часом Президент та Уряд України ухвалили низку рішень, спрямованих на використання мережі Інтернет для надання інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування з її оперативним поновленням. Тут необхідно наголосити на важливості технологічного аспекту забезпечення відкритості влади. У зазначеному випадку технології здійснюють радикальний вплив на сутність проблеми. Новітні інформаційні технології принципово розширюють можливості зворотного зв’язку, створюють передумови для функціонування органів державної влади в інтерактивному режимі. У цьому контексті важливою є реалізація в Україні концепції електронного урядування (е-урядування), що передбачає перехід урядових установ на електронні форми надання послуг населенню і взаємовідносин з суб’єктами економічної діяльності. Мета впровадження е-урядування полягає у:
• збільшенні точності, повноти, оперативності та достовірності інформації, що використовується державними установами;
• підвищенні рівня контрольованості діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування з боку вищих структур;
• забезпеченні “прозорості” урядової політики для громадян і суспільства в цілому;
• зниженні накладних витрат тощо.
Показовим з точки зору ефективності, відкритості та прозорості напрямом е-урядування є створення системи е-закупівель. Наприклад, досвід Швеції свідчить про майже п’ятидесятивідсоткову економію коштів в умовах функціонування подібної системи.
Адекватне та ефективне вирішення зазначеної проблеми є неможливим без забезпечення органів державної влади сучасним комп’ютерним та комунікаційним обладнанням, формування кваліфікованого кадрового потенціалу, розробки нових та удосконалення існуючих стандартів інформаційної діяльності. Зокрема, мають бути визначені категорії інформації, спосіб їх оприлюднення, технічні засоби реалізації цього завдання.
Не можна обминути увагою і такий важливий аспект як внутрішньосистемна відкритість державної влади в Україні, тобто відкритість структур влади одна для одної, та, навіть, для себе. Безперечно, що високий рівень її забезпечення підвищує ефективність діяльності держави. Забезпечується керованість і контрольованість діяльності окремих органів влади. Одним із шляхів підвищення рівня внутрішньовладної відкритості є створення єдиної системи інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Не слід забувати і про такий прямий наслідок підвищення рівня відкритості влади як посилення довіри з боку суспільства, що знов-таки автоматично підвищує дієвість влади щодо виконання нею її функцій. Можна стверджувати, що за умов демократичного правління відкритість є однією з запорук легітимності уряду, а отже і його ефективності.
Для покращення ситуації щодо відкритості органів державної влади доцільно розробити комплексну програму діяльності у цій галузі, передбачивши у ній реалізацію конкретних і дієвих заходів за наступними напрямами:
1. удосконалення нормативно-правового забезпечення. Цей напрям має передбачати реалізацію таких дій: уточнення положень законодавства про діяльність органів державної влади у частині визначення інформування громадян про поточну діяльність органу державної влади як важливого завдання; чітке визначення характеру інформації, обов’язкової до оприлюднення, та способів її опублікування з передбаченням відповідного фінансування;
2. формування у державних службовців стійких внутрішніх переконань щодо їхньої відповідальності за інформування громадськості про діяльність державної влади та набуття ними необхідних знань та навичок. Важливим засобом цього має стати внесення відповідних змін до програм підготовки та перепідготовки державних службовців.
3. інформування населення про його права щодо доступу до інформації про функціонування органів державної влади, зокрема через залучення до цієї діяльності громадських організацій, а також обгрунтування та роз’яснення причин прийняття урядових рішень;
4. впровадження сучасних форм забезпечення відкритості влади, таких як громадські слухання, відкриті експертні обговорення тощо;
5. підвищення правової та політичної культури громадян України;
6. вжиття комплексу конкретних та дієвих заходів щодо підвищення технологічної забезпеченості інформаційної відкритості;
7. створення ефективних механізмів контролю як державного, так і громадянського, насамперед за допомогою ЗМІ, за забезпеченням відкритості органів державної влади та місцевого самоврядування;
8. формування суспільного попиту на інформацію про діяльність державної влади, інтересу громадян щодо її отримання.
Висновки
Відкритість державної влади, зокрема її інформаційний аспект, є важливим чинником розвитку процесів демократизації держави та суспільства, становлення громадянського суспільства, запорукою утвердження в Україні демократичних норм та правил щодо відносин між громадянами, їхніми об’єднаннями та органами державної влади. Поступова трансформація системи влади в Україні від радянської до незалежної суверенної, правової держави вимагає запровадження нових стандартів, становлення нової культури взаємовідносин між владою та суспільством. Одним з важливих аспектів зазначеного є перехід від системи влади з надзвичайно високим ступенем закритості до влади, відкритої для суспільства.
Забезпечення гласності та відкритості функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування є важливою запорукою демократизації суспільства та держави. Саме відкритість влади, її здатність, спроможність і готовність до діалогу з різними суспільними силами значним чином визначають внутрішньополітичну ситуацію і впливають на процеси консолідації демократії.
Література
1. Україна. Закон. Про внесення змін до Закону України “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”: Прийнятий… 24 жовт. 2002 р. № 207-IV // Голос України. – 2002. – 21 листоп. – С.4.
2. Україна. Верховна Рада. Про парламентські слухання “Сучасний стан та перспективи розвитку державної політики у сфері свободи слова та інформації: Постанова… 3 берез. 2005 р. № 2449-IV// Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 12. – Ст.223.
3. Україна. Верховна Рада. Про прийняття за основу проекту Закону України про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України: Постанова… 17 груд. 2004 р. № 2265-ІV // http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi
4. Україна. Верховна Рада. Про підсумки парламентських слухань “Суспільство, засоби масової інформації, влада: свобода слова і цензура в Україні” : Постанова… 16 січ. 2003 р. № 441-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 16. – Ст. 130.
5. Україна. Верховна Рада. Про парламентські слухання “Суспільство, засоби масової інформації, влада: свобода слова та цензура в Україні: Постанова… 24 жовт. 2002 р. № 190-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 46. – Ст. 351.